Por qué ha fracasado el modelo autonómico español

Juan M. Blanco

De los mitos establecidos en la Transición Política española, hace ya cuarenta años, ninguno adquirió tanto arraigo y carga emocional como el relativo a la organización territorial del Estado. Así, se insistió en que la autonomía territorial constituía un poco definido “derecho de los ciudadanos”, una mágica “profundización de la democracia” o un improbable “acercamiento de la administración al público”. Muchas frases hechas y demasiados tópicos pero escaso debate sensato y racional, como si de un dogma cuasi religioso se tratase. Eso sí, los pocos que osaron ponerlo en cuestión, violando el terrible tabú, sufrieron severas penas de vilipendio y descalificación.

Nadie expuso los objetivos ni explicó la compleja arquitectura institucional necesaria para que el proceso autonómico pudiera aportar ventajas al ciudadano. El público tuvo que conformarse, como casi siempre en España, con un discurso plagado de consignas, una letanía de insensateces y majaderías que podía resumirse en la definición del constante traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas como un “decidido avance”… hacia algún lugar nunca determinado.

Nunca se discutieron en España los fundamentos de la descentralización. Al contrario, se impuso un dogma que identificaba autonomía regional con democracia

Nunca se discutieron en España los fundamentos de la descentralización. Al contrario, se impuso un dogma que identificaba autonomía regional con democracia, logrando así que las fuerzas nacionalistas, aquellas que representaban los intereses de ciertas oligarquías locales, gozaran de un plus de legitimidad. Pocos se atrevieron a señalar algo evidente: al ciudadano le importaba muy poco a qué administración correspondía la gestión de un servicio mientras éste se prestase de forma eficiente y barata. Entonces ¿por qué este asunto era tan crucial para los políticos?

Es evidente que ni la democracia depende del grado de descentralización de un Estado, ni la multiplicación de administraciones puede identificarse como un derecho de los ciudadanos. Pero la prueba definitiva del fracaso de nuestro sistema autonómico es precisamente la abierta sedición actual de los gobernantes en Cataluña, su pretensión de quebrantar la legalidad, pues el Sistema Autonómico se estableció precisamente para integrar a los nacionalistas, catalanes y vascos, en el orden constitucional español. Y resulta evidente que ha logrado justo lo contrario.

¿Qué ventajas y desventajas tiene entonces la descentralización de poder y competencias? ¿Por qué, a pesar de lo que siga proclamando la propaganda oficial, el sistema autonómico ha fracasado de forma tan estrepitosa? Veremos que la descentralización puede intensificar las virtudes del sistema político; pero también acrecentar exponencialmente sus defectos. Todo depende del marco institucional y del diseño descentralizador. Unos elementos que muchos estudiosos han pasado demasiadas veces por alto.

Las teorías acerca de la descentralización territorial

El debate sobre un Estado unido pero descentralizado arranca en tiempos de la independencia de los Estados Unidos, cuando sus padres fundadores intentan combinar las ventajas de un país grande con las de un país pequeño. La idea pivota sobre una idea básica: un país grande posee enormes ventajas pero la democracia se perfecciona en unidades políticas pequeñas, en ámbitos reducidos, allí donde la gente conoce mejor a los candidatos, se encuentra mejor informada de la acción de los gobernantes y goza de un trato más cercano con sus representantes. Un modelo de pensamiento que toma como referente ideal la polis griega. Por ello, teóricamente, los ciudadanos ejercerían una supervisión más eficaz de sus dirigentes en circunscripciones pequeñas. Más adelante veremos que esto no siempre es así: incluso puede suceder lo contrario.

La teoría descentralizadora cristaliza en el siglo XX con la primera teoría económica del federalismo fiscal, que contempla un país compuesto por entes regionales autónomos, controlados de cerca por los votantes, capaces de adaptar los servicios públicos a las preferencias locales. Unos entes fiscalmente responsables y dispuestos a competir entre ellos por atraer ciudadanos de otras zonas mediante impuestos más bajos y mejores servicios públicos. Todo esta competencia desembocaría en una gestión más eficiente, unos impuestos más bajos y una administración más pequeña, barata y eficaz.

En contra de la inicial teoría, en algunos países la descentralización generó una administración hipertrofiada, cara e ineficiente, muy inclinada a la corrupción.

Pero este postulado, justificado por elegantes modelos económicos y apoyado en el buen resultado de países como EEUU o la República Federal Alemana, pronto se dio de bruces con la realidad. Justo cuando intentaron aplicarlo a países distintos y distantes, con organizaciones institucionales muy diferentes. En un puñado de países, entre ellos España, la descentralización generó una administración hipertrofiada, cara e ineficiente, crecientemente intervencionista, con fuerte tenencia al despilfarro, muy inclinada a la corrupción. ¿Por qué fallaba la teoría?

Una teoría demasiado restrictiva

La primera teoría del federalismo fiscal parte de una concepción ideal de la democracia, un sistema donde el votante es soberano, existen suficientes mecanismos de control del poder y el elector ejerce una supervisión directa de sus representantes. Pero esto no es así en todos los países. Algunos economistas se percataron entonces de que no era posible determinar a priori los efectos de la descentralización sin tener en cuenta las instituciones imperantes en un país, tanto las formales como las informales. Si un sistema político se encuentra de entrada corrompido, carece de eficaces controles y contrapesos, de una efectiva separación de poderes, si domina el capitalismo de amigotes, el intercambio de favores, todas estas lacras se exacerban, se agravan considerablemente a nivel regional. La descentralización puede intensificar las virtudes del sistema político, cierto; pero también acrecentar exponencialmente sus defectos. Sólo puede aportar beneficios cuando es el ciudadano quien controla al gobernante y no al revés.

La idea de que la democracia se perfecciona en unidades políticas pequeñas sólo es válida cuando el diseño institucional es adecuado y los mecanismos de control democrático eficaces

La idea de que la democracia se perfecciona en unidades políticas pequeñas sólo es válida cuando el diseño institucional es adecuado y los mecanismos de control democrático eficaces. En caso contrario, los políticos regionales pueden resultar todavía menos controlables por los ciudadanos y el proceso descentralizador caer por su propio peso.

El sistema político español se constituyó en 1978 como una democracia muy limitada, todavía más que las que se impusieron en Europa Continental tras la Segunda Guerra Mundial. Es un modelo carente de mecanismos de representación directa, que otorga un inmenso poder a las cúpulas de los partidos y que ha fomentado un régimen de privilegios e intercambios de favores, con medios de comunicación dominados por los gobernantes. Por ello, los vicios y defectos de la política nacional se han reproducido, ostensiblemente aumentados y agravados, a nivel autonómico. La descentralización de un régimen de acceso restringido genera unas unidades autonómicas todavía más cerradas, basadas en el clientelismo más extremo y en un intenso reparto de rentas no competitivas. Un caciquismo de nuevo cuño que crea nuevos problemas sin resolver los antiguos.

Los políticos regionales soslayan con mayor facilidad los controles democráticos pues ejercen enorme influencia sobre los medios de comunicación locales, más frágiles y dependientes de concesiones o subvenciones. La supervisión de los ciudadanos es débil pues, ante la enorme dificultad para separar competencias y responsabilidades, muchos electores tienden a votar en clave nacional, con independencia de la gestión autonómica. Además, en un espacio más pequeño existe una mayor interacción entre agentes públicos y privados, favoreciendo notablemente el intercambio de favores y la corrupción.

Los vicios y defectos de la política nacional se han reproducido, aumentados y agravados, a nivel autonómico. En contra de la primigenia teoría, la democracia ha resultado todavía más imperfecta en demarcaciones pequeñas.

Los dirigentes autonómicos han mostrado en España una irresistible tendencia al despilfarro, agravada por el hecho de que el grueso de la recaudación de impuestos corresponde a la administración central. Y, sobre todo, porque saben que, en caso de bancarrota, el Estado responderá del desaguisado. Tienden a promulgar una legislación abusiva, tremendamente extensa, compleja, ambigua y contradictoria, que dificulta el establecimiento de empresas y la creación de empleo, entorpeciendo la necesaria competencia entre regiones y llegando a poner en peligro la unidad de mercado. En muchos casos, practican una ingeniería social, abusiva, poco respetuosa con los derechos de los ciudadanos. Por todo ello, en contra de la primigenia teoría, la democracia ha resultado todavía más imperfecta en demarcaciones pequeñas.

Un proceso absurdo y desintegrador

Desde el principio, proceso autonómico español estuvo marcado por la improvisación, el apaño, la componenda y la falta de visión de futuro. Para contentar a los nacionalistas, el modelo se dejó abierto: casi cualquier competencia podría transferirse a las autonomías. Como era de esperar, los traspasos no siguieron un criterio racional de eficacia en la prestación del servicio sino una regla de mera conveniencia política. Una moneda para comprar ciertos apoyos coyunturales.

Las oligarquías regionales mostraron un fuerte interés en fomentar diferencias y peculiaridades, inventándolas cuando no existían

El sistema autonómico español ha generado un caldo de cultivo donde dominan las fuerzas centrífugas y desintegradoras, no siempre adscritas a planteamientos nacionalistas. El masivo traspaso de competencias a las autonomías, sin límite ni orden, fue favorecido por los partidos mayoritarios al comprobar que así crecía exponencialmente la administración, la burocracia, el número de puestos para colocar a sus partidarios. Y las oligarquías regionales mostraron un fuerte interés en fomentar diferencias y peculiaridades, inventándolas cuando no existían, pues era una vía para conseguir más poder, más presupuesto y una coartada para ejercer cierto dominio ideológico sobre sus súbditos. Más que solucionar problemas, los dirigentes autonómicos se dedicaron a crearlos.

La independencia siempre fue el objetivo final de los nacionalistas catalanes. Aceptaron la autonomía como un medio para conseguir sus fines

El sistema autonómico no logró la integración de los nacionalistas porque ello no era posible. La independencia fue siempre su objetivo a largo plazo; pacientemente aceptaron la legalidad vigente como estrategia, se aprovecharon de ella como vía para conseguir sibilinamente sus fines. La concesión de crecientes cotas de autonomía hasta casi erradicar el Estado en ciertas zonas de España, como en Cataluña, reforzó a unas élites nacionalistas que desviaron cuantiosos recursos públicos para controlar la educación y los medios de comunicación con el fin de lavar el cerebro a mucha gente, generar odios hacia el resto de los españoles y transformar radicalmente una opinión pública que era mayoritariamente partidaria de la integración en España. Ante la pasividad de los partidos de ámbito nacional, la palabra España se convirtió en un concepto tabú, demodé, casi prohibido, que muchos evitaban utilizando divertidos eufemismos, mientras el nacionalismo regional, exclusivista, se incorporaba al acervo de lo políticamente correcto.

El deterioro y la desintegración es ya muy preocupante: hora de ponerse manos a la obra, sin miedo y con cabeza. Sólo es posible racionalizar el sistema autonómico superando dogmas y tabúes. Es necesario reasignar competencias entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales, atendiendo a criterios de economía y eficiencia en la prestación de los servicios, nunca a motivos de conveniencia política. Y reformar profundamente el sistema político para garantizar una relación directa entre representante y representado, junto a unos mecanismos que permitan a los ciudadanos controlar a los gobernantes y no al revés. El objetivo es que la descentralización proporcione beneficios a la población; no a políticos, caciques, oligarcas, burócratas o militantes de partidos.

Desgraciadamente, ante el grave problema comenzamos a escuchar soluciones a vuelapluma, remedios inmediatos al caos territorial que nos acogota. Como esa que consiste en mantener las competencias pero dotar de capacidad financiera plena a las autonomías. Que los gobiernos regionales recauden también sus propios impuestos para que así ejerzan… su responsabilidad, tal como defendía la ya sobrepasada primera teoría del federalismo fiscal. ¿De verdad creen que los políticos autonómicos españoles se van a volver responsables por recaudar más impuestos? Mientras no se reforme el marco político e institucional, el  incremento de las competencias autonómicas no puede ser la solución… a menos que se pretenda remediar la enfermedad administrando dosis crecientes del veneno que la causó.   @BenegasJ & @BlancoJuanM


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8 comentarios en “Por qué ha fracasado el modelo autonómico español

  1. Sres. Benegas y Blanco:
    Gracias por su blog, es ilustrativo y a veces esclarecedor. Permitanme una pregunta. Dos.
    Primera.
    ¿Consideraría el regimen foral vasco un ejemplo de mala gestión?
    Independientemente de la bandera que se agite, tenemos una calidad de vida superior a la media española. Administrada por la diputación y financiada por el cupo vasco.

    Y me surgen más preguntas::
    Sería extrapolable nuestro ejemplo a otras autonomías?
    Es Andalucía un problema creado por su propia comunidad? Es remora del estado de España?

    Un saludo y gracias nuevamente por su pluma.

    1. Muchas gracias. No, el sistema foral vasco no es un ejemplo de mala gestión. La renta per-cápita ha estado por encima de la media española desde mucho antes del sistema autonómico. Pero también es cierto que el cupo vasco está calculado muy a la baja. Esa es una de las fuentes de la abundancia de recursos públicos. Y creo que nadie se va a atrever a proponer un aumento.
      Régimen foral en materia fiscal y cupo infravalorado para todas las autonomías es un imposible.
      Y no, Andalucía no es ninguna rémora. Bien es verdad que lo que se llamó en su momento el PER, y otras transferencias, no han ayudado precisamente. Más bien al contrario.
      Un cordial saludo

  2. Buenos días Srs. Benegas y Blanco

    Independientemente de interesante tema que tratas, yo quería hacerles una pregunta aparte de este asunto:

    ¿Como es que ya no se les ve como articulistas de Voz Populi?

    Un cordial saludo

  3. Apreciado Sr Blanco

    Excelente artículo. Muy bien su detallada explicación de los orígenes y posibles ventajas del sistema federal (USA/Alemania ¿Suiza?).

    Al respecto del sistema Federal un problema que tuvieron los padres fundadores fue el de cómo (con las herramientas del XVIII y XIX) ejercer un control centralizado sin desvirtuar la competencia (fiscal) entre los estados y la representación de sus ciudadanos (No taxation without representation).

    Ahora, en el XXI, también a finales del XX, y con la informática si es posible.

    Lo primero es recordar que un Estado centralizado no significa necesariamente que todo el poder tenga que estar en el centro (Madrid con sus nuevos ministerios y sedes varias). Un Estado centralizado puede ser otra cosa y mas en el SXXI. Un estado centralizado puede suponer la centralización de los servicios sanitarios en Cuenca, y los de educación en Soria, y la Junta de Energía Nuclear en Huelva, y la DGT en Avilés…

    Sin grandes edificios ni historias, simplemente una representación simbólica de desde donde se decide. El resto son economías de escala, que nos permitirían unos servicios con muchos menos costes que nos darían unos excedentes que irían al sector privado para que quien no tuviera suficiente con los servicios básicos ..

    Un sistema público basado no en funcionarios si no, cómo en Dinamarca, de empleados públicos a los que poder contratar y despedir de manera discrecional en función de las necesidades de la población y de la capacidad del funcionario.

    Las necesidades básicas de la población son las mismas en Gerona que en La Coruña y en Asturias que en Cádiz.

    Respecto al estado de las Taifas actuales, y para reforzar sus argumentos simlemente recordar:

    LAS TAIFAS TIENEN COMPETENCIA EN LA LEY ELECTORAL POR LA QUE SE ELIGEN SUS REPRESENTANTES.

    Pero nunca han querido pasar a sistemas mas representativos y donde estuviera mas presente la división de poderes.

    No han querido separar la elección del presidente de la Taifa de la de los diputados. Del poder ejecutivo del legislativo, y nunca verá a ningún “periodista” de esos que salen en prime time preguntarse acerca de ello.

    Tampoco han querido que los diputados se elijan por una circunscripción única, adhoc y a doble vuelta. A la francesa (con doble vuelta).

    Y tampoco verá a ningún periodista preguntarse al rspecto.

    TENIENDO LA COMPETENCIA HAN RENUNCIADO A EJERCERLA.

    Preguntar por qué es tabú.

    Ello nos debería de dar claramente que es lo que son y que es lo que se busca con esa división en Taifas.

    Por lo demás Sr Blanco, se echan de menos sus columnas en VP, espero que no haya motivos espurios en ello.

    un cordial saludo

  4. Esta situación fue planteada como más que probable hipótesis hace 39 años, durante el debate constituyente.
    Pocos, muy pocos, alertaron de que la introducción del palabro nacionalidades y la nebulosa regulación competencial iban a alimentar las ansias separatistas y las ambiciones de los neocaciques territoriales.
    Fue fácil acallarlos, porque unos eran de Alianza Popular y exministros franquistas. Su pecado original les desacreditaba para cualquier cosa. Y otros, como el Senador Real Julián Marías, predicaron en el desierto. Ni caso.
    Para cuando empezaron a ver las orejas al lobo y crearon aquella comisión de expertos que dio lugar a la LOAPA era ya tarde. El Constitucional se la llevó por delante.
    Así que ahora estamos donde aquellos franquistas, pero no idiotas, profetizaron.
    Y pinta mal, muy mal.

  5. En resumen:
    -Por la infidelidad constitucional de los nacionalistas y, últimamente, otros como podemos.
    -Por la corrupción intensa y sistémica de algunos dirigentes políticos, sindicales y empresariales.
    -Por la ineficacia e ineficiencia política, económica y social del algunos gobernantes.
    -Por el gasto sin límite y disparatado de algunas Instituciones, en particular de las Comunidades Autónomas.
    -Y la falta de una sociedad civil mejor y más organizada, que responda a los retos actuales.

  6. Un excelente artículo que, a mi juicio, no deja suficientemente claro el problema. El problema es que el estado es, básicamente, una máquina de recaudar impuestos. Quien recauda manda (y controla las comisiones). Lo que reclaman los independentistas es el poder de poner tributos a los súbditos. Es lo que siempre se ha resuelto con las guerras, pero claro para hacer una guerra hay que tener mucho dinero y muchos cojines y los indepes estos, ni lo uno ni lo otro.

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